中国12年查出官员经济问题逾20亿 审计遇多方干扰

据审计署总审计师孙宝厚介绍,1998年至2010年10月,审计机关在经济责任审计中查出领导干部个人经济问题金额20多亿元,各级党委和干部管理、纪检监察部门参考审计结果,对4%的问题人员给予了免职、降职、降级、撤职和其他处分或责任追究,其中移送纪检、监察和司法机关7200人。

经济责任审计作为一种经常性审计,可以发现和纠正一些苗头性、倾向性的问题,避免问题的扩展和蔓延,帮助被审计单位完善制度、加强管理,从而清除腐败赖以滋生的土壤,遏制腐败行为。

但是,有专家认为,在现行干部管理体制、相对集中的权力运行模式以及政府审计模式下,审计结果的运用难免会受到来自方方面面的干扰,从而影响审计反腐作用的发挥。同时,受审计力量不足的限制,审计结果用于考核干部的作用有限。

对此,专家建议,可对当前的审计体制作出部分制度创新,将揭露营私舞弊纳入到政府审计的目标,同时建立审计问责体系

□视点关注

本报记者杜晓

本报实习生郑小琼

在腐败与反腐败的较量中,一场意义重大的独特“战役”渐入佳境。近日,《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》由中共中央办公厅、国务院办公厅印发施行——这意味着审计反腐进入了制度化的新阶段。

近年来,不少高官因腐败问题纷纷落马,引起社会公众的高度关注。同时,将贪官拉下马的利器——经济责任审计,在反腐败方面的作用也备受瞩目。

对此,审计署审计长刘家义表示,经济责任审计在反腐败斗争中具有独特作用,审计结果也将作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据。

经济审计清除腐败滋生土壤

据了解,审计在反腐中的运用由来已久,尤其是跟踪审计,一度被誉为是对政府投资领域反腐的“贴身防守”。

尽管跟踪审计有此美誉,但在一段时间里,政府投资项目依然存在不少问题。据某地审计部门负责人介绍,在竣工决算审计中,由于审计人员看不到项目招投标、施工以及设备材料进出、工程安装等具体过程,只能将有关签证单、验收单、进货单等本应作为审计对象的东西作为审计依据,“这本身就意味着对项目建设过程中可能出现的幕后交易的默认”。

但现在,记者了解到,很多地方的跟踪审计已由过去定期不定期的审计,发展到“驻场审计”。有审计部门工作人员认为,这种类似于体育比赛中“贴身防守”般的审计模式,使审计监督覆盖了从工程招投标、合同签订、设计、变更、设备材料的进出、隐蔽工程,直到工程款支付的全过程。

“审计在反腐倡廉中有着重大的作用。”长期从事审计反腐研究的江西财经大学教授朱星文说,“审计监督是法定性、经常性、连续性的监督,任何法定应接受审计的单位、组织及其负责人,无论是否存在违法、违纪、违规行为,无论有无群众举报,都必须无条件接受审计机关的监督检查。同时,审计工作是一种经济监督工作,通过审计活动可以揭露出被审单位及其领导的欺诈、贪污、侵占等腐败行为,早期的审计以‘查错揭弊’为主要目标,正是发挥审计反腐功能的重要表现。而且,将审计结果运用于反腐有利于降低预防和查处腐败的成本。”

审计署法制司的有关负责人也指出,在审计监督过程中,审计机关可以有效地检查和评估国有资产经营、管理、使用的真实性、合法性和效益性,使得必要、稀缺和不可替代的公共性资源得到合理、高效的配置。同时,可以有效地预防和控制公共权力的滥用,促进公共权力在资源配置中科学、规范、高效地行使。

审计署总审计师孙宝厚在解读《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》时介绍,1998年至2010年10月,审计机关在经济责任审计中查出领导干部个人经济问题金额20多亿元,各级党委和干部管理、纪检监察部门参考审计结果,对4%的问题人员给予了免职、降职、降级、撤职和其他处分或责任追究,其中移送纪检、监察和司法机关7200人。

刘家义则进一步指出,经济责任审计在反腐败斗争中的作用是独特的。更重要的是,经济责任审计是一种经常性审计,可以发现和纠正一些苗头性、倾向性的问题,避免问题的扩展和蔓延,帮助被审计单位完善制度、加强管理,从而清除腐败赖以滋生的土壤,遏制腐败行为。

审计反腐仍存权力制约难题

在此次颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》中,有一系列为人们所赞赏的亮点,包括:

“有关部门和单位应当根据干部管理监督的相关要求运用经济责任审计结果,将其作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据”、“经济责任审计结果报告应当归入被审计领导干部本人档案”。

同时,规定还要求各级党委、政府要加强对经济责任审计工作的领导,建立由纪检、组织、审计、监察、人力资源社会保障、国有资产监督管理等部门参加的经济责任审计工作联席会议。

根据规定,经济责任审计对象包括地方各级党委、政府、审判机关、检察机关的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部；中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部；上级领导干部兼任部门、单位的正职领导干部,且不实际履行经济责任时,实际负责本部门、本单位常务工作的副职领导干部。

刘家义认为,新规定最大的突破,“毫无疑问是省部级党政领导干部经济责任审计的制度化”。

有业内人士认为,此次审计新规的出台,就像曾经的“审计风暴”一样,让人们感到振奋,但其背后所面临的困难也需要正视。

“在现行干部管理体制、相对集中的权力运行模式以及政府审计模式下,审计结果的运用难免会受到来自方方面面的干扰,从而影响审计反腐作用的发挥。”朱星文说,虽然规定为了消除行政级别对审计的不利影响,提出建立经济责任审计工作联席会议制度,但联席会议的常设机构还只是一个“办公室”,且联席会议办公室主任为同级审计机关的副职领导或者同职级领导,其权威性还是大打折扣。“而且,省部级官员所负责的经济工作的经济决策复杂多变,审计人员受专业技术条件的限制,要对其经济决策的正确与否作出恰当的评判也决非易事”。

中央党校政法部教授林喆也认为,“不少财务人员和高官的关系非常亲密,个别高官本身就有一个自己可以控制的财务人员,所以很可能会出现做假账的现象。对于高级别官员的审计来说,个人贪腐和群体贪腐都有可能,审计省级干部的难度也同样存在报假、袒护的现象,这样就很难发现更深的问题”。

除对省部级官员的审计存在难度外,朱星文还认为,审计结果用于干部考核时也存在一定的困难。

“受审计力量不足的限制,经济责任审计的覆盖面有限,以现有的审计队伍要对所有纳入经济责任审计范围的干部实施一年一度或两年一度,甚至三年一度的经济责任审计都是不现实的,由此造成审计结果用于考核干部的作用有限。”朱星文说,此外,现实中经济责任审计绝大多数都是离任经济责任审计,等到审计结果出来,干部早已离任或履新职,这样审计结果就失去了考察任命干部的意义。

审计反腐需引入问责机制

据了解,我国现行的审计模式是以政府审计制度为核心,审计机关履行职责所需的经费,应列入财政预算,由本级人民政府予以保证。这些特征决定了我国政府审计属于行政型审计模式,其独立性和权威性容易遭到质疑。

有业内人士认为,在行政审计的大前提下,此次审计新规在实施中能否最大限度突破行政部门以及行政权力的制衡,也成为人们关注的焦点。

“要真正限制行政长官财政‘一支笔’的作用,应该有一个独立的监督体系。”林喆说。

“通常认为,最有效的审计体制是从行政模式向立法模式的转变,然而,受我国管理体制的制约,我国审计体制的根本变革还有相当长的一段路要走。”朱星文认为,切实可行的办法是,对当前的审计体制作出部分制度创新。

“审计法规定,我国政府审计目标是监督和评价被审计单位财政收支或者财务收支的真实性、合法性和效益性。虽然国家审计目标中对合法性的强调在一定程度上为揭露被审单位负责人、经营者的贪污舞弊行为指明了方向,但由于只是停留于审计行为、结果是否合法,因而造成在合法形势下掩盖的贪污舞弊等腐败不能被有效地揭露。因此,应将揭露营私舞弊纳入到政府审计的目标中去,将揭露管理舞弊纳入到注册会计师的财务报表审计目标中去,以此构建起审计反腐目标体系。”朱星文说。

此外,朱星文还认为,在建设责任政府的当下,建立问责机制体系显得更为紧迫。欲使行政问责有足够的威慑力,必须建立多元化问责主体之间的协调机制。当前审计对腐败案件查处不力,起不到应有的作用,其根本原因在于缺乏审计问责机制。审计机关是行政机关,只是查明问题、指明原因、限期纠正。对于怎么整改,是不是问责,审计机关管不了。不把行政问责引入审计,审计风暴也将是只纸老虎。

对将行政问责引入审计的问题,也有专家建议,在相关的审计报告规范制度中,应进一步明确,对于存在违法、违纪的被审单位的审计报告,应将报送范围扩大到纪检、监察等行使监督权的部门,对触犯刑律的应移交给司法机关追究刑事责任,这样才能达到通过审计打击贪污舞弊等腐败行为的目的。

一名地方审计部门的负责人对《法制日报》记者说,在完善责任追究制度时,还需要明确审计项目质量负责制,如果在已经审计过的项目中发现问题,应对该审计项目质量进行重新评估,分析有无工作不到位、不廉洁等行为引起的质量问题,发现问题要追究相关人员失职、渎职责任。此外,可以考虑完善聘请中介机构参与审计的各项制度,“聘请中介机构参与审计,是解决审计机关力量不足和专业人员不够的补充手段”。